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保护长江靠法,有的法却“打架”

发布日期:2022/4/27  查看次数:7004 来源:半月谈  作者:王贤

 
 
    核心提示:阳春时节,长江巫山段呈现出“一江碧水、两岸青山”的秀美景象 郝源 摄半月谈记者 王贤一年多来,长江保护法实施取得明显成效的同时,一些立法和法律衔接配套等方面的不足也逐渐暴露。概念界定不清,落实力度不一
 

阳春时节,长江巫山段呈现出“一江碧水、两岸青山”的秀美景象 郝源 摄

半月谈记者 王贤

一年多来,长江保护法实施取得明显成效的同时,一些立法和法律衔接配套等方面的不足也逐渐暴露。

概念界定不清,落实力度不一

干支流岸线、重要支流等概念的界定,是长江保护法实施中争议较多的地方。中国法学会副会长吕忠梅说,长江保护法对“长江支流”的界定不够清晰,实践中对“二级以下支流”是否属于岸线管控范围争议较大,导致“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”的规定难以实施。

受访执法人员表示,各地宣传落实长江保护法力度不一,存在干流省份强于支流省份、长江经济带省份强于其他省份、市县层层衰减的现象。水利部、司法部联合开展的长江流域水行政执法监督检查发现:对于非法采砂的行政处罚,除长江干流按长江保护法处罚外,流域内不少其他区域执行其他法律法规。

长江保护法对船舶污染物处理有明确要求,但干支流落实力度不统一。“大量支流船舶进出长江干线,这些船舶防污染设备配备、管理、船员环保意识相对较差,偷排直排时有发生。”长江海事局局长阮瑞文说,“支流部分港口码头污染物接收设施建设不完善,部分实施‘零排放’船舶进入支流无法及时交付污染物,影响船舶‘零排放’积极性。”

法律衔接不畅出现“倒挂”

半月谈记者调研发现,由于相应的法律衔接、配套性立法和法规清理工作未能及时跟进,长江保护法在实施中存在痛点。

——法律衔接不畅,行政处罚与刑事处罚“倒挂”。长江保护法关于非法采砂行政处罚货值的规定与《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》中关于非法采砂入刑货值标准存在交叉,导致行刑衔接不畅。

“长江保护法以货值10万元为界,分处两种高额罚款;‘两高’司法解释对长江干流非法采砂入刑起点大多是5万元,货值5万元以上就要移送司法。”业内人士表示,刑事处罚通常重于行政处罚,但在这个问题上存在行刑“倒挂”的可能。

以湖北某江段非法采砂案为例,如不法分子采砂时长不足1小时或采砂总量不足1000吨、货值不足5万元,可能被处没收违法所采砂石、采砂船并处罚款20万元至200万元的行政处罚;若采砂1100吨、货值5.5万元,可能被处没收违法所采砂石,判处有期徒刑6个月(缓刑),并处罚金2万元的刑事处罚。从经济角度看,不法分子可能会多次、疯狂盗采而选择刑事处罚,以规避行政处罚带来的经济风险。

渔政执法船队从长江武汉段江面驶过 程敏 摄

——配套性立法和技术标准等未及时跟上,影响法律实施效果。为破解“九龙治水”困局,长江保护法创造性地建立多层次流域统筹协调机制,但由于缺乏配套立法,长江流域专门、统一联动协调机制尚未建立,地区、部门间协作机制虚多实少。

“联合执法、合作协议搞了很多,但还没有建立多部门多地区协作的平台和长效机制,谁来牵头、谁当‘群主’没有确定,合作多流于形式。”多位流域管理机构负责人说。

——法律标准尺度不统一,类案不同判。在罪与非罪这个问题上,长江干流省份间标准不一。半月谈记者从长江委了解到,非法采砂的货值入刑标准,四川省是禁采区(期)7万元以上,干流沿线重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海七省市都取下限,即5万元。

2019年,长江江苏段被划入新成立的南京海事法院管辖,长江海事审判被“切香肠”。“案子被分割到不同的海事法院审理,同一部法律,判决可能是截然不同的,这显然不及专门法院‘统一司法权’的固有优势。”人保财险宜昌市分公司高级业务主管赵定惠说。

查漏补缺助良法善治

针对长江保护法实施过程中暴露的问题,吕忠梅等人建议,尽快对长江保护法涉及的立法问题进行梳理,对相关县级行政区、干支流岸线、主要支流等概念予以立法解释、明确。

加快配套法规制度建设,加强行政执法与刑事司法的衔接。长江航务管理局局长付绪银认为,要突出“统”“共”二字,在政府统一领导下,统筹各方力量,建立全方位、多层次的执法联动和行政执法与刑事司法衔接机制。尽快建立长江流域协调机制,统一指导、统筹协调长江保护工作。

多位专家建议,立法机关及有关部门平衡长江保护法与“两高”司法解释的关系,加大对非法采砂的刑事处罚力度,使行政处罚与刑事处罚协调统一。同时,出台更多可操作性的配套法规和实施细则,将原则性较强的长江保护法变为具体举措。

此外,可研究制定长江保护法行政处罚自由裁量权基准,结合违法行为发生地的具体实际,细化行政处罚裁量权、统一执法标准和尺度。还可考虑设立长江生态法院,构建起与长江保护法相配套相适应的全流域、一体化的司法保护机制。

 
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